新冠疫情对中国造成了三项主要冲击：健康冲击、经济冲击和融资冲击。这些冲击不只是短期的，也可能是中长期的，并且在财务层面上集中导向公共财政；其中，健康冲击与经济冲击导向支出面应对，融资冲击导向收入与债务面应对。以此言之，目前已经滞后的四项关键性的财政治理改革亟需提速。理想情况下，应在“十四五”到来之前完成相关改革议程的精心设计，无论中央还是地方政府层面。现在留给我们的时间已经不多了。

笔者建议的四项关键改革如下：

转移支付制度改革

此项建议的背景是今年2万亿元财政资金通过特殊转移支付“直达市县基层”。两会期间公布的《政府工作报告》和预算报告已有明确规定。未来两年继续保持类似规模也是可以预期，这意味着3年内将有高达6万亿元左右的财政资金“下沉基层”。这是前所未有的意义非凡之举，但转移支付机制似乎尚未做好应对准备。

总体上看，目前的转移支付制度依然是高度碎片化的和非规则基础的，前者表现为政出多门、钱出多门，后者则招致过于宽泛的自由裁量权，进而增加腐败、寻租和不公正的风险。这些问题由来已久，应对新冠疫情提供了加快改革的新契机。

笔者建议特殊转移支付体制建设应满足四项一般条件：集中化、规则化、透明度和预见性。集中化旨在确保财政部统筹管理特殊转移支付“资金池”，针对市县基层“一对多地”地向接受方财政部门集中下达与拨付资金，避免部门切割式分配。规则化旨在确保以公平和公正的事前约束规则分配资金，协商应控制在最低程度。透明度要求相关信息的充分和及时披露。预见性要求确保接受方政府知道“未来3年有多少钱可花”。目前体制下，地方政府对可得资源流量依然缺失基本的预见性，规划功能因而极度受损。总体上看，政策与资源的双重预见性在公共治理上的特殊重要性，依然被普遍低看甚至漏看。

供给面的预算整合

此项建议的背景是2013年十八届三中全会《决定》把建立“全面规范、公开透明”的预算制度列入财政改革的三个重点之一，使其作为建立现代财政制度以促进国家治理能力的关键一环。应对新冠疫情冲击强化了这项改革的重要性和紧迫性。供应面的预算整合旨在把基于经济分类的支出及其融资整合为一个预算（one budget）——确保没有形成预算盲点，以及在资金不足时确保“战略与政策重点”而不是“兼顾所有预算申请”。

经济分类即经常支出（current expenditure）和资本支出（capital expenditure），两者都有更多的次级分类。由于各种原因，预算常被各种力量拆散以至支离破碎，极大地抑制公共支出为治理目标做出贡献的巨大潜能。为了支持此项改革，现行“二上二下”的部门预算编制程序应调整为“先下后上”的程序，即先由财政部门在预算编制的早期阶段自上而下地向预算单位发布严格的预算限额，之后由预算单位自下而上地编制预算草案提交审查。现在的程序招致过度讨价还价和武断削减，损害财政纪律、配置有效性和运营绩效。

需求面的预算整合

此项建议的背景是2015年开始实施的新《预算法》第四十五条的相关规定：基层（县乡两级）人大会审预算草案前“听取选民和社会各界的意见”。另一项背景是2019年十九届四中全会《决定》之相关规定：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”需求面的预算整合旨在通过间接民主结合直接民主机制，致力把基层民众的“声音”（偏好信息）导入预算过程。

为此，致力建构四项需求面制度机制并常态化地融入基层预算过程至关紧要：（1）预算编制阶段的信息披露与需求表达制度，即政府和部门向民众披露相关信息并充分听取民众意见与建议以形成产出基础的预算目标；（2）预算草案审查阶段的方案反映制度，即充分听取民众对支出配置方案和技术性解决方案的意见与建议；（3）预算执行阶段的公民评论制度，赋予公民对预算执行规则与效果发表评论，包括把评论撰写为公民报告提交人大和相关支出部门，并允许在规定的媒体或网站上公开；（4）预算评估与审计阶段的抱怨和救济制度，赋予民众在公民评论中表达抱怨并要求救济的权利，以及把这些报告提交给审计机关并要求适当救济的权利。

四项制度作为预算过程不可分割的内在组成部分，共同作为保障基层民众的知情权与参政议政权的最优机制，可望扭转长期以来作为预算过程消极旁观者的局面。

建立应急预算体制

新冠疫情提醒我们：建立独立于常规预算的应急预算并配合以风险基金非常重要，足以作为应急管理体系的核心和基石，在很大程度上可以消除现行预备费机制以及“急事急办、特事特办”体制的局限性，包括规避人大授权、随意扩大支出、难以有效监督问责，特别是“预则立（不预则废）”的主动应对功能严重不足。

据此，有必要把政府预算和部门预算分为两个部分：常规预算按“标准数量*标准价格”编制，应急预算按“风险概率*风险后果*财政负担比率”编制，资金也按常规预算和应急预算划拨。中期财政规划也分设为这两个部分。在试验阶段，应急预算可以作为年度预算文件的附加提交审查，之后则作为两个平行部分加以审查和批准。

非常重要的是：应急预算必须融入应急管理过程的四个阶段——减少、准备、响应和恢复阶段，尤其应在事前预防和减轻损失中发挥关键作用。以应急预算体作为制度化机制取代临时体制，可望使各级政府的应急管理能力获得质的飞跃，并大大扩展与强化预算的治理功能。

为此，清晰界定五个风险等级并使其与应急预算一一对应很重要。五个风险等级依风险后果从高到低可界定为：（1）灾难（catastrophic）级，（2）危急（critical）级，（3）严重（serious）级，（4）边际（marginal）级，（5）轻微（negligible）级。每个等级都应有可靠的判断标准；依频率从高到低可界定为：（1）经常（frequent）级，（2）可能（probable）级，（3）偶尔(occasional)级，（4）遥远（remote）级，（5）极端（extremely）级。两类等级的估算通常基于最近5年的历史数据，并且都可赋值——从第一级的1到第五级的5；之后，将两类赋值相乘，即可得出风险损失的25个等级值：从1*1=1到最高的5*5=25，表示风险控制的最高优先性到最低优先性。

风险预算为建立风险储备提供依据，风险储备则为风险损失预算确定融资来源。在一个不确定性世界中，预算分解为两个既相互区分又紧密联结的部分不仅合乎逻辑，在实践中也是必需的。2004年国务院办公厅分别发布《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省人民政府公共事件总体应急预案框架指南》，被称为中国的“应急预案编制之年”，但应急预算体制至今没有跟进。

以上四项关键改革既重要又紧迫，包括以下必不可少的配套改革：

（1）预算文件的内容细化和标准化，包括采纳公民友好型制式以使普遍公民也能看懂；

（2）在预算准备阶段实行“大排队”制度，即确保集中所有的政策与资金以公平对待所有的预算申请，避免劣币驱逐良币和支出结构偏离政策重点；

（3）政府投资计划全部整合到中期财政规划中，主要的新增投资项目必须满足标准成本效率分析测试；

（4）年度预算与中期财政规划第一年实现无疑对接，后者作为年度预算文件的固定组成部分提交本级人大审查和批准；

（5）规定支出被低估和预留资金缺口的建设工程不得开工，并且不允许纳入预算；

（6）把项目支出经济构成的全面分析纳入常态化的预算执行分析，以及时发现和修复支出与资金短板；

（7）预算编制与审查日程表需要适当延长，前者通常需要一年；

（8）预算编制与审查方面的“能力建设”亟需提升到国家治理的战略高度，包括大大充实专业化和职业化队伍，否则，新《预算法》和相关文件关于预算审查监督的重点“向支出与政策拓展”的规定很难有大的进展。

其他配套改革还包括复兴复式预算，即在清晰区分经常支出与资本支出的基础上，确保把两类支出及其融资作为一个整体的预算加以准备，避免人为地低估或高估。为此，当前由财政部门负责基本预算、计划部门（发改委）负责项目预算、支出部门负责日常支出管理的分离式程序，必须保持充分协同以终结支离破碎的现状，包括预算审查的支离破碎。

从长远看，“基本预算”和“项目预算”的现行部门预算框架亦需重构。理想的做法是重构为规划预算体制下的资本预算和经常预算，以使预算体制贴近公共支出管理（PEM）的根本目的：贯彻公共政策和以合理成本交付公众偏好的公共服务。整体上看，公共规划（public programs）和规划预算（program budgeting）在公共治理中的含义与非凡意义，依然未得到普遍理解。目前的部门预算体制明显地不能满足“预算绩效管理”的门槛条件——规划导向（program orientation）。

以上所有建议的改革事项都依赖满足预算全面性（comprehensive budget），包括把数额可观的“减税降费”作为税收支出纳入预算，并在预算文件中阐明两类支出间的选择遵循的原则与标准。把税收支出纳入预算支持预算的民主控制和公共政策功能，也是基本良治原则的内在要求，还与新《预算法》关于预算完整性的相关规定完全吻合。良治的首要原则是法定授权：行政部门不能从公民和企业中拿钱，也不能实施任何支出，除非得到公民或公民代表的正式批准。受托责任、透明度、预见性和公共参与也支持把税收支出纳入预算。

以上四项关键改革和配套改革，共同构成“一篮子”财政治理改革议程的核心部分，旨在根除治理体系的根本脆弱性。由于固有的隐晦性，这些脆弱性很少被主流文献关注，甚至很少被意识到，更不用说纳入主流改革议程。

为扭转局面，区分两类治理范式是有益的、甚至是必需的：一类是手段-目标范式，关注特定治理目标匹配相关制度安排，其理念基础源于著名的“丁伯根法则”；另一类可称为“非意见后果范式”，关注制定安排引起的可预见的非意愿后果。举例来说，现行预算程序容许配套支出与资金需求被低估的投资项目纳入预算，通常称为“钓鱼项目”，导致项目建设阶段的工期延长、成本超支和频繁的预算调整，以及项目完工后的维护运营不充分、不及时进而损害服务绩效。这类“重建设轻维护”问题在实践中非常突出，根源在于预算制度的内在缺陷，世俗压力（利益驱动）和腐败机会使情形雪上加霜。预算编制长期采用的“以支定收”和基数法，也是制度缺陷的重要表现。这些制度安排的非意见后果，大多属于事前即可预见的后果，这些后果明显地损害治理目标和相关努力。

以上建议加速推进的四项关键性的财政治理改革，都是基于预见性范式而非手段-目标范式。实践证明，单纯的手段-目标范式并不充分，很难带来确切的“改革红利”。就财政治理而言，明显例子是2015年开始实施的中期财政规划，至今超过5年，但证据表明就其首要功能而言的有效性令人质疑。首要功能是促进预算-政策间联结。众所周知，预算与政策脱节在实践中由来已久并且根深蒂固，带来难以估量的负面后果与影响。相关文件不断强调加大对政府重大战略部署和政策重点的审计力度，亦为佐证。一般地讲，就贯彻政策以促进治理而言，预算制度的作用是首要的，审计的作用则是辅助性的，无论多么强大也无法取代预算制度的根本作用。

简要总结一下四项关键改革所根植的理念基础是有益的。首先，（以财政治理（fiscal governance）取代财政管理（fiscal management）叙事很重要。现代社会中，政府发挥作用的基本方式是制定和执行公共政策，公共预算则被作为制定和执行公共政策的核心工具发挥作用。相应地，财政治理可被定义为以财政工具达成公共政策目标的系统方法。

其次，以支出规模而言，中国本质上是不差钱的预算大国和支出大国，但在科技飞速进步、资源稀缺性加剧和全球化竞争的世界中，规模因素的重要性迅速下降，资源利用能力相对于资源本身的重要性迅速上升，并且在加速上升。与私人资源不同，公共资源的利用能力显著地存在先天不足，因为共同资源池（公地悲剧）是公共资源特有的——包括财政资源还是国企资源，委托代理问题对公共部门的困扰则远甚于私人部门。资源（投入）显而易见，但资源利用能力深藏不露，这就是为何对“保投入”的强调总是压倒对“体制机制改革”的深层原因。

最后，基层治理的特殊重要性在应对新冠疫情中体现得淋漓尽致。冲击虽然是全方位的，但应对冲击的能力和有效性在很大程度上来自基层和社区的初级卫生体系。此外，经济冲击集中导向的小微企业也典型地分布于基层，它们通常也是生存能力最弱的企业。平均而言，基层政府为中国70%以上的人口提供了70%以上的基本公共服务。鉴于此，可以认为今年向“市县基层”下沉2万亿财政资金之举堪称明智。然而，有钱并不代表就能解决问题。至少同等重要的还有财政治理上“接得住、接得牢”的制度安排。笔者建议四项关键改革中，转移支付和需求面预算整合直接根植于这一理念基础。

（2020-06-08：太阳集团0638举办“疫情.经济对策.国家治理”专题研讨会演讲稿）